杜思敏等：采矿权承包合同的司法认定与责任分野

  采矿权“承包经营”合同的效力认定，是矿业权纠纷实务中的一大核心问题。在矿业权流转实务中，采矿权人将其取得的采矿权以“承包经营”之名交由第三方进行全部或部分开采作业的模式，屡见不鲜。此类合同安排在我国现行法律体系中并无明确的法律地位，其效力在司法实践中长期存在争议。

  司法机关的核心任务，在于对该类合同进行“名实之辨”，即甄别其法律性质究竟为合法的施工劳务、内部经营安排，抑或是法律所禁止的“以承包之名，行转让之实”。随着《中华人民共和国矿产资源法》（2024年修订，以下简称新《矿法》）的施行，矿业权转让的生效要件从“批准”转向“登记”；矿业权人的主体责任被进一步压实，前述“名实之辨”的法律后果已愈发重大。本文旨在从法律沿革、司法标准出发，结合新《矿法》的立法趋势，对采矿权承包合同的性质认定及其衍生的责任分野问题进行系统性分析。

  采矿权是一种复合型权利，兼具公法与私法双重属性。此二元属性，是理解其流转规制的基础。

  依照《宪法》第九条[1]及《民法典》第二百四十七条[2]之规定，矿产资源属于国家所有。从权利产生与运行机制看，采矿权系国家基于对矿产资源的主权与资源所有权，通过行政许可与登记程序特许特定主体使用、开发矿产资源的权利，具有鲜明的公法特许性、排他性[3]。依新《矿法》第二十二条[4]、第三十三条[5]之规定，矿业权的设立、变更、转让、抵押和消灭以依法登记为生效要件，矿业权人从事勘查、开采亦须依照出让合同和有关技术规范取得相应许可证，并接受自然资源等主管部门的持续监管。总体而言，采矿权虽最终体现为特定主体对特定矿产资源的排他性利用权能，但其设立、变更、转让与终止，始终嵌入以自然资源主管部门为核心，并吸纳应急管理、生态环境等部门参与的行政许可与综合监管框架之中，以保障国家所有者的权利利益、公共安全与生态环境利益。

  依照《民法典》第三百二十三条、第三百二十四条[6]之规定，采矿权在民法体系中被归类为用益物权。作为用益物权，采矿权人依法享有占有、使用、收益的民事权能，其财产价值应受法律保护，具备流转、融资（如抵押）的财产基础。其属于物权，具有绝对性、支配力、对抗效力、物上请求权、实行法定主义。[7]

  采矿权的二元属性，决定了其流转不仅是民事主体间的私法行为，更受到公法秩序的严格约束。公法上的特许性限制了私法上财产权能的任意行使。正是在“强监管”与“强交易需求”的张力之下，90年代起出现了大量以“承包”“租赁”等名义规避审批的非规范流通形式，使“承包”与“转让”的边界成为治理中的核心难题。

  承包乱象的历史背景：20世纪90年代，在矿业权管理制度尚不完善、采矿权转让受严格限制的情况下，不少矿山尤其是个体私营小矿，为规避审批，普遍以“承包”“租赁”等形式将矿山整体交由他人经营，采矿权人只收取“承包费”“租赁费”而不再实际生产。接受承包或租赁的一方，即实际控制矿山生产经营的“实际经营者”多未依法取得采矿权，也不具备必要的安全生产条件、专业方面技术力量和环境保护的方法，仅凭民事合同取得对矿山的经营控制权，往往以短期利益最大化为导向，存在采富弃贫、投入不足、安全环保缺失等问题，甚至会出现层层转包、加价经营，导致资源破坏、环境污染和安全事故频发，监管难以穿透。[8]

  这一阶段的承包乱象直接促成了后续法律制度和司法解释对“名为承包、实为转让”行为的规制，也使得司法实践中对相关合同进行“名实审查”具有必要性。

  1986年《矿产资源法》对采矿权流转持绝对禁止态度。《矿产资源法》（1986年）第四十二条：“买卖、出租或者以别的形式转让矿产资源的，没收违法来得到的，处以罚款。买卖、出租采矿权或者将采矿权用作抵押的，没收违法来得到的，处以罚款，吊销采矿许可证。”

  1996年修正的《矿产资源法》打破了绝对禁止，转为附条件允许转让，确立了因合并、合资、合作等情形下转让矿业权的合法“正门”[9]，但第四十二条第一款依然保留了对“买卖、出租”矿产资源（及矿业权）“倒卖牟利”的处罚[10]，这使得“承包”模式在法律上依然处于非法地带。

  为落实1996年《矿产资源法》第六条“具体办法……由国务院规定”的授权，国务院于1998年发布了该《探矿权采矿权转让管理办法》（已被修订），对转让管理进行细化规定，并明确不得以承包方式转让采矿权[11]。

  2000年，原国土资源部发布了《矿业权出让转让管理暂行规定》（现已失效，以下简称《暂行规定》），新增了出租矿业权的条件及相应规范，亦明确规定了对“承包”这一开采经营模式的禁止，不得以承包“变相转让”[12]或“名为出租，实为承包”[13]。该《暂行规定》规定矿业权可当作租赁标的物，但制度设计尚不成熟，一直存有争议，出台多年未付诸实践。[14]

  《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（2017）及2020年修正中明确认可了“承包”的效力，并将其与“实为转让”进行区分[15]。同时，确立了合同效力与行政审批分离的重要原则，即转让合同可依法成立生效，但履行取决于行政审批。[16]

  采矿权转让合同：采矿权转让是指采矿权人将其采矿权转移给他人，导致采矿权主体的变更。这是一种处分矿业权物权属性的行为，其核心特征是权利主体的变更。此类合同的生效，除满足合同的一般要件外，还一定要经过自然资源主管部门的批准，并办理相应的变更登记手续。未经批准的转让合同，曾普遍认定为属于“成立但未生效”的合同，如山西省运城市中级人民法院在“茅某诉林某及第三人关某等采矿权转让合同纠纷案”【（2022）晋08民再XX号】中的认定，该院精确指出：“采矿权转让应当由政府国土资源主管部门审批，批准转让的，转让合同自批准之日起生效。反之能得出结论，未经批准的，采矿权转让合同不生效。”随着《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》的实施及《民法典》第五百零二条[17]的适用，“部分生效说”慢慢的变成为主流，即合同中报批条款可独立生效，而涉及矿业权转让的条款在审批（登记）前不生效。但新《矿法》新增规定矿业权转让应当依法登记[18]，登记为矿业权物权变动的生效要件，与旧法相比，这标志着矿业权转让合同的生效已逐步脱离行政审批前置，即从“批准生效主义”转向了“物权变动登记生效主义”。

  采矿权承包合同：这是一种矿业权合作经营的合同安排，原生含义属于企业经营管理，而非物权处分方式，在法理上应理解为矿山企业经营权的承包而非对物权权能的处分。[19]其本质是采矿权人作为发包方，在不转移采矿权的前提下，将矿山的某部分或全部采掘作业、生产经营管理权在一定期限内交由承包方行使，并按约定分配收益或收取固定承包费。其核心特征是采矿权主体维持不变。根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（2020修正）规定，一个真实的采矿权承包合同，只要内容不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，自双方当事人意思表示一致时即告成立并生效，无需行政审批前置。

  无论是《承包经营合同》《合作开采合同》抑或《委托管理合同》，司法实践中，法院审理此类纠纷，不拘泥于合同名称，而是采用“穿透式”审判思维，依据《民法典》第一百四十六条[20]（虚假意思表示）和第一百五十三条[21]（违反强制性规定）的原则，审查合同约定的权利义务内容和实际履行情况，以判断是否构成“变相转让”。

  从行政许可制度的角度而言，采矿权作为准入性行政许可，具有主体特定性，持证主体须亲自履行法定义务[22]。若承包安排导致采矿权主体资格、经营收益及经营风险实质上全部移转给承包方，即构成对行政许可监管的规避。在这种情况下，虽名称为承包，但实质已指向采矿权转让，其法律上的约束力必须严格按照矿业权转让制度进行审核检查。这种界定不仅关系到行政许可秩序的维护，也影响资源开发利用的安全性和规范性。

  案例一：敦煌市ZSSY有限公司、敦煌市XLSC有限公司采矿权纠纷【（2018）最高法民申XXXX号民事裁定，最高人民法院】

  裁判要旨：法院认为：“从涉案采矿权协议的整体内容看，协议并未约定采矿权的变更。在涉案协议履行过程中，ZSSY公司是以XL一分公司的名义对外生产经营。故涉案合同应属于采矿权承包合同。且涉案合同开采范围属于XL一分公司采矿权的局部区域，实际上也无法分割转让。原审认定涉案合同为采矿权承包合同符合当事人的真实意思和订立合同的目的。”

  分析：该案明确，承包与转让的重点是当事人的真实意思与合同目的是否涉及矿业权权属变更、是否由“承包人”履行采矿权人核心权利义务、部分承包的合同是不是具备分割转让的可履行性。否则，即便承包人享有较大的生产经营自主权，合同也应被认定为承包性质，从而适用不同的效力规则。

  案例二：浙江TC建设集团有限公司、TQTY矿业有限责任公司建设工程项目施工合同纠纷【（2015）民申字第XXXX号民事裁定，最高人民法院】

  裁判要旨：法院认为：“根据合同约定，TY公司一方面将矿区部分建设工程发包给TC公司，由其施工；另一方面与TC公司约定矿产资源采掘事宜。原审查明，TY公司将部分矿区劳务交由TC公司完成，TC公司仅从TY公司处取得劳动报酬，并不享有占有、处分和收益其采掘出矿产资源的权利。TC公司未取得相应矿产品的所有权，采矿权权属亦未发生改变，因此，案涉《矿山建设施工及采掘工程承包合同》并不违反法律、行政法规的效力性强制性规定，合同履行亦与TC公司诉称的采矿权转让无关。”

  分析：本案在认定合同效力时纳入了矿产品所有权的分配和采矿权的实际行使、权属是否发生改变标准，承包人仅取得劳务报酬，不享有、履行上述权能，双方关系并非涉及采矿权转让。

  案例三：YSSJ矿业有限公司、阳山县黎埠镇龙泉BYSLC场普通合伙与陈某合同纠纷【（2019）粤1823民初XXXX号民事判决，广东省阳山县人民法院】

  裁判要旨：法院认为：“二原告系将涉案矿山整体承包给三被告独立经营开采，二原告仅收取承包费而完全退出石场管理，一切安全生产等相关责任均由三被告承担，并由三被告自负盈亏，独立核算，该行为实质属于以承包形式转让采矿权，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第六条关于采矿权不得转让的规定。且根据《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十二条第二款‘矿业权租赁、承包合同约定矿业权人仅收取租金、承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，不承担对应法律责任的，人民法院应依法认定合同无效。’之规定，双方当事人签订的《承包经营合同》应认定为无效合同。”

  分析：本案中，采矿权人将矿山“整体承包”后，“仅收取承包费而完全退出石场管理”，并将“一切安全生产等相关责任”均转嫁给承包人。这种模式下，承包人取得了独立经营、自负盈亏的地位，实质上承接了采矿权人的核心权能与法定义务。这种“名为承包、实为转让”的约定，构成了《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》第十二条第二款规定的合同无效情形（即采矿权人放弃管理、不履行法定义务）。因此，即便合同名为“承包”，因其已触及采矿权核心权能的实质性移转，仍被认定为无效的转让行为。

  案例四：李某与新疆托克逊县LQ煤矿、托克逊县RT矿业有限公司合同纠纷【(2015）民申字第XXXX号民事裁定，最高人民法院】

  裁判要旨：法院认为：“《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定，生产经营单位理应当具备本法和有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，不具备安全生产条件的，不可以从事生产经营活动。《中华人民共和国煤炭法》第二十二条规定，煤矿投入生产前，煤矿企业应当依照有关安全生产的法律、行政法规的规定取得安全生产许可证。未取得安全生产许可证的，不可以从事煤炭生产。本案中，李某与LQ煤矿签订的《新疆托克逊县LQ煤矿管理团队安全、生产聘用合同》虽名为聘用合同，但从双方所约定的事项及合同详细的细节内容而言，该合同的性质应认定为承包经营合同。合同签订时，LQ煤矿的采矿许可证和安全生产许可证均已过期，依法不可以进行正常生产经营，合同签订后，又没有按合同约定办理矿井各种证照，故双方签订的《新疆托克逊县LQ煤矿管理团队安全、生产聘用合同》因违反上述法律规定，应认定无效。”

  分析：法院首先认定合同名为“聘用”，实为“承包”；继而认定合同无效的理由，在于发包方（即采矿权人LQ煤矿）自身的主体资格存在重大瑕疵。具体而言，LQ煤矿在签订合同时，其采矿许可证和安全生产许可证均已过期，并且自2012年以来长期处在被责令停产整顿期。即发包方在缔约时即不具备合法从事生产经营的资格，其对外发包的行为，违反《安全生产法》第十七条和《煤炭法》第二十二条的强制性规定，因此归于无效。

  案例五：陕西JH矿业投资有限公司合同纠纷【(2020）最高法民申XXXX号民事裁定，最高人民法院】

  裁判要旨：法院认为：“据此，JH公司除了销售煤炭、保管资料、协调关系以外，还要对JAJY公司的安全生产实施监督，还要承担全部税费及销售费用、矿井升级及技术改造所涉一切费用。同时，JAJY公司也并未独自承担生产经营的一切风险，其获取的并非销售煤炭的全部利润，而是由JH公司每月按照人工费、材料费、水电费以及辅助生产费等进行结算的工程款。综上，《煤矿安全生产承包合同》实质是JH公司通过签订承包合同，将案涉煤矿的生产经营管理权赋予JAJY公司，但JH公司并未退出案涉煤矿的管理，亦继续履行义务、承担相应的责任，且《煤矿安全生产承包合同》并未涉及采矿权转让及采矿权转让价款等相关联的内容，故《煤矿安全生产承包合同》的性质并非以承包方式转让采矿权……JH公司违反合同约定将旬邑县QY煤矿委托JAJY公司进行安全生产管理，并未取得旬邑县清塬乡人民政府的追认，《煤矿安全生产承包合同》应为无效合同。”

  分析：该案中，发包人未退出管理，承包人未承接核心权能与风险，故法院明确了该合同并非以承包方式转让采矿权。尽管合同性质被认定为合法的“生产经营承包”，JH公司在未取得采矿权人追认的情况下，即将煤矿委托给JAJY公司进行安全生产管理，其行为违反了其自身权利来源合同的禁止性约定，构成了无权处分。

  综上所述，判断合同是否构成“变相转让”，重点是审查采矿权的核心权能是否发生实质性移转。司法实践会综合考察采矿权人是否仍参与管理、承担安全生产等法定义务和主要经营风险；承包人是否取得了矿产品的独立处置权与收益权，还是仅按劳务或工程量收取报酬。此外，发包方自身的生产经营资质是否齐全，或其对外发包的权利来源是不是真的存在瑕疵（如违反租赁合同约定转包），也是影响合同效力的关键审查点。

  合同效力的认定，不仅决定合同双方的民事权利义务，更从根本上决定了其在对外承担相应的责任领域——尤其是行政监管、安全生产与生态环境的责任归属。不同认定下的法律后果，可谓分野显著。

  在“合法承包”且合同有效的前提下，对内，采矿权人与承包人按合同及《民法典》合同编承担权利义务与违约责任；对外，采矿权人作为监管与安全生产的主体，承担行政许可、整改、处罚及事故后的行政罚款等公法责任，并在特定情形下与承包方对外承担连带赔偿或补偿；事后，采矿权人可依据与承包人的有效合同与侵权规则，就承包方过错导致的损失进行内部民事追偿。

  1. 内部民事关系：依法成立的承包、劳务或委托管理合同受法律保护，合同仅对当事人具有约束力，当事人应依约全面履行义务并遵循诚信原则及资源环境保护义务。对内违约时，适用继续履行、补救或赔偿相应的损失等违约责任。

  在认定为“合法承包”的情形下，内部民事关系相对来说比较稳定，但对外并不产生责任豁免的效果。根据《安全生产法》《环境保护法》《大气污染防治法》等法律规范，采矿权人始终作为生产经营单位与矿山生态保护的主体责任人，承包单位则就其作业行为承担对应的直接违法责任。行政执法实践呈现出一种“作业责任”与“主体责任”并行的双线责任格局，即作业责任属于承包方，主体责任属于采矿权人，二者并行适用、互不替代。

  承包单位虽不具备采矿权主体资格，但在实际从事采装、运输、基建等作业环节中，其作业行为独立构成行政监管的对象。对于扬尘控制、污染排放、防治设施运行、安全操作等义务的违反，承包单位需就其行为承担直接行政责任。

  如九江市生态环境局九瑞环行罚〔2023〕XX号行政处罚中，2023年6月8日，九江市瑞昌生态环境保护综合行政执法大队在案涉采矿区检查发现，该矿区已将采矿作业承包某公司瑞昌分公司。现场检查时正在生产，存在以下违法事实：车辆运输废石料过程中矿区道路未洒水抑尘，产生大量扬尘；装载机作业未采取抑尘措施；石料运输车辆卸矿虽使用雾炮，但抑尘效果不明显。九江市生态环境局认定承包人某公司瑞昌分公司违反《大气污染防治法》第一百零八条第五项[23]的规定，于2023年8月17日作出行政处罚，罚款人民币10万元。

  尽管承包关系真实存在，但采矿权人对承包单位负有《安全生产法》规定的统一协调、监督管理义务。安全生产工作实行生产经营单位主体责任与政府监管责任并行机制[24]，行业主管部门以采矿权人为监管对象实施许可、检查、整改与处罚，采矿权人需建立并落实全员安全生产责任制。[25]发生生产安全事故时，应急管理部门对负有责任的生产经营单位处以分级罚款[26]。发包或出租给不具备安全生产条件或相关资质的单位或个人，发生意外事故致损的，生产经营单位与承包人承担连带赔偿相应的责任，并同时面临没收违法来得到的、罚款与停产整顿等行政后果。[27]实践中，违背法律规定的行为虽发生于承包单位作业环节，但处罚对象仍多为采矿权人，理由在于其未依法履行监督检查、隐患排查、培训管理等法定责任。

  在锡林郭勒盟应急管理局蒙（锡）煤安罚〔2025〕XXXXXX号行政处罚中，案涉剥离工程承包人某公司于“2024年3月19日—21日组织人员培训，计划参加培训人员为28人，实际培训签到人员为24人，考试合格人员为28人，存在4人未参与培训上岗。”根据《煤矿安全培训规定》（原国家安全监管总局令第92号）第三十五条[28]之规定，煤矿应当对从业人员的培训情况做审查核实。本案处罚对象并非承包人，而是发包人，其被处以罚款35.6万元。

  在国家矿山安全监察局陕西局陕煤安监三罚〔2025〕XXXXX号-XXXXX号行政处罚中，“矿井将50223工作面安装工程承包给榆林某公司，2025年6月17日工作面设备开始安装，该公司安全副队长薄某某，技术副队长安某，车队长姚某某未入井对现场安全生产状况开展检查和排查”，国家矿山安全监察局陕西局对采矿权人作出行政处罚：责令停产整顿3日、警告、罚款151.3万元。

  在陈巴尔虎旗应急管理局（陈）应急罚﹝2025﹞XX号（事故）行政处罚中，“2025年4月28日8时50分许，内蒙古蒙东某公司项目部维修车间内发生一起物体打击事故，事故造成内蒙古蒙东某公司项目部1名人员死亡。经事故调查组调查，查明呼伦贝尔某公司（注：矿业权人）安全生产主体责任落实不到位；未对承包单位和分包单位的安全生产工作进行统一协调、管理，未能及时有效地发现存在的问题隐患并督促整改；对违章冒险作业等问题隐患未及时有效地发现、制止和纠正。”陈巴尔虎旗应急管理局依据《安全生产法》第一百零三条之规定对采矿权人呼伦贝尔某公司罚款5万元。

  即便未发生意外事故或作业违法，只要承包管理制度不符合《安全生产法》的规定，例如承包合同未明确各自安全管理职责、未建立检查考核制度，亦构成独立的行政处罚事由。

  在招远市应急管理局（鲁烟招）应急罚〔2025〕XX号行政处罚中，招远市应急管理局因“生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理”，而对采矿权人招远市某公司处以罚款。

  在临江市应急管理局（临）应急（非煤）罚〔2025〕XXX号行政处罚中，临江市应急管理局认定采矿权人通化某公司未按规定对承包单位实施安全生产监督检查与考核，违反《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第十四条[29]的规定，对采矿权人通化某公司给予责令限期改正、警告、处罚款1.2万元的行政处罚。

  在济宁市能源局鲁（济）煤安罚〔2025〕XXX号行政处罚中，济宁市能源局认定采矿权人某煤矿与承包人某机械公司签订的承包合同中，未明确各自的安全生产管理职责，违反了《安全生产法》第四十九条第二款[30]规定，对采矿权人某煤矿作出行政处罚。

  当采矿权“承包”被认定为变相转让时，合同一般因违反效力性强制性规定而无效；内部民事层面适用无效合同的返还与过错赔偿规则；外部公法监管将对采矿权人和承包方分别以违法转让、无证开采或越界开采等路径实施并罚；发生安全事故或生态损害时，双方基于共同过错，可能对外承担连带侵权及生态修复等责任。

  1. 内部民事关系：当合同无效时，进入无效合同处理规则，双方应当返还因合同取得的财产，对于不能返还的利益，应当折价补偿。对于合同无效造成的损失，需根据各自过错程度按比例分担。[31]

  对采矿权人：当承包模式被认定为“以承包之名行转让之实”时，矿业权人在责任体系中承担首要的主体义务[32]，当其擅自将矿业权交由他人实际开采经营，导致采矿权主体与实际经营主体相分离时，构成典型的“非法转让矿业权”行为。行政机关对该类违法采取一贯的从严监管态势，处罚既包括没收违法来得到的、罚款、责令限期改正，情节严重的还可能被吊销采矿许可证。监管机关对该类行为的事实认定与法律适用已较为成熟。

  在湖北省武穴市综合行政执法局武综行执罚决字﹝2023﹞第XXX号行政处罚中，采矿权人武穴市某公司自2010年至2021年长期以“出租承包”形式将采矿权交由他人经营，收取承包租金，被认定构成“以承包方式擅自将采矿权转给他人采矿”。执法机关依据《探矿权采矿权转让管理办法》第三条第（二）项[33]、第十五条，没收其违法来得到的4,913万元，并处罚款10万元。这反映出实践中对“长期化、收益化”非法转让的高压态势。

  在兰州新区自然资源局兰新自然资罚〔2023〕X-X号行政处罚中，采矿权人某公司“未经批准，与他人签订《某矿山承包合同》”，将采矿权“以承包方式擅自转让给他人进行采矿牟利”，被责令限期改正，并被没收违法来得到的70万元、处以10万元罚款。

  在开平市自然资源局开自然资罚字〔2024〕X号、X号两起处罚决定中，二采矿权人与二矿业公司分别签订承包合同，“构成了以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿”，违反《矿产资源法》（2009年修正）第六条第二项[34]及《探矿权采矿权转让管理办法》第三条第二项，执法机关分别对二采矿权人罚款5万元。

  上述案例共同体现一旦采矿权人通过承包安排实质让渡矿山经营权，其行为即落入法律所规制的非法转让范畴，不因合同名称、收益模式或双方合意而改变。采矿权人不仅承担高额的经济处罚，还要面临责令改正甚至吊销许可证的难以处理的后果，且该行政违法与民事无效之间形成双向强化。

  对承包人：法律评价的核心在于否定了承包人的合法开采资格。虽“名为承包”，但因不具备采矿权主体资格，其实际实施的开采行为将被定性为“未取得采矿权开采（无证开采）”，超出采矿许可证登记范围开采还可能涉及越界开采，被责令停止、没收工具和违法矿产品并处高额罚款，情节严重可责令停业整顿。[35]未取得采矿许可证擅自采矿，构成犯罪的，由刑事法律规制。《刑法》第三百四十三条非法采矿罪的入罪前提是未取得采矿许可证擅自采矿。最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第二条[36]规定未取得采矿许可证的情形，实务中认为，非法转让采矿许可证的，实际从事采矿事务者的行为属于第五项“其他未取得许可证的情形”[37]。

  致第三人损害、安全生产、生态环境责任：基于共同侵权理论，采矿权人与承包人可能承担连带责任。[38]采矿权人仍须履行或承担生态修复及代履行费用等行政法上的责任，二者并行不悖。

  面对新《矿产资源法》“严监管”与“促流转”并行的立法趋势，以及司法实践“实质穿透”的裁判导向，市场主体应摒弃传统的“粗放式承包”思维，通过构建符合实际的交易模式、保留矿业权人管理权能与完备程序要件，构建民刑行一体化的合规防火墙。

  法律并不禁止矿业权人利用外部专业力量开展劳务、施工或技术服务，但禁止以任何形式“出卖”“虚置”或“转嫁”其作为特许使用主体应承担的安全、环保、资源保护等公法义务。基于当前的立法方向与监管趋势，提出如下合规建议：

  （1）规范合同名称与内容，避免形式与实质不符：在设计交易结构时，应审慎使用“承包经营”等模糊表述。对外合作安排应明确区分性质：若实质为施工劳务、工程承包、技术服务，应采用民法体系下的具体合同类型即“工程项目施工合同”“劳务分包合同”或“技术服务合同”等名称，并确保合同内容与名称相符。合同内容亦应严格限定承包方的权限，使其合同权利义务符合合同性质。

  （2）严守矿业权人“四项实质控制权”底线：为确保合同不被认定为“变相转让”，矿业权人应当在合同履行中保留并实际行使对矿山事务的控制权、核心管理权，即：安全生产的统一管理权，如安全体系建设、人员培训、隐患排查、生产指令发布等；环境保护的主导实施权，如生态修复计划的制定与实施；重大经营事项的最终决策权，如采掘计划、开拓部署、采矿技术方案、设备配置及生产组织方式等；核心人事与财务的监督控制权、矿产品销售的控制权。

  （3）贯彻“合规流转”路径：若交易双方的真实意图确为转让矿业权，则应摒弃“承包”的侥幸心理，严格按照新《矿法》及未来可能颁布的实施条例规定，履行法定的转让登记程序。以承包形式规避登记，不仅不能够实现矿业权转移，还会触发非法转让、无证开采或越界开采等行政责任甚至刑事责任。

  （4）建立完善合规链条：在矿山管理日常经营中，应注意书面资料的完善制作与保留，如安全生产会议纪要、技术方案审核与批复文件、对承包单位的日常检查记录、环保与资源保护实施方案、发包或分包备案资料、生产组织指令与现场管理记录等。

  “采矿权承包”作为一种植根于本土矿业实践的非典型交易安排，其法律上的约束力与责任边界的认定，始终处于公法管制与私法自治的张力之中。新《矿法》不仅重塑了矿业权流转的制度基石，更以“登记生效主义”为核心，向市场释放了明确的合规信号：法律尊崇真实的经营权能保留，严惩隐蔽的资质借用与责任转嫁。在司法审判“实质穿透”与行政执法“双线追责”的常态化监管下，市场主体必须清醒认识到，试图通过单纯的契约设计来隔离法定公法义务的时代已然终结。唯有依循新法指引，将模糊的“承包”关系还原为清晰的工程、劳务、技术服务或合规的权属流转，方能从根本上化解“名实不符”带来的系统性法律风险，实现矿业经济的行稳致远。

  [1]《宪法》第九条 矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。

  国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。

  [3]新《矿法》第二十二条 设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。

  矿业权的设立、变更、转让、抵押和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，法律另有规定的除外。

  [4]新《矿法》第三十三条 矿业权人依照本法有关法律法规取得矿业权后，进行矿产资源勘查、开采作业前，应当按照矿业权出让合同以及有关标准、技术规范等，分别编制勘查方案、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证；未取得许可证的，不得进行勘查、开采作业。

  矿业权人应当按照经批准的勘查方案、开采方案进行勘查、开采作业；勘查方案、开采方案需要作重大调整的，应当依规定报原矿业权出让部门批准。

  [5]《民法典》第三百二十三条 用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。

  [6]《民法典》第三百二十四条 国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源，组织、个人依法可以占有、使用和收益。

  [8]自然资源部矿业权管理司 刘欣：对矿业权纠纷问题司法解释的再思考——《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》评析

  [9]《矿产资源法》（1996年修正）第六条 除按以下规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让：

  （一）探矿权人有权在划定的勘查作业区内做规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成相关的规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。

  （二）已取得采矿权的矿山企业，因公司合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。

  [10]《矿产资源法》（1996年修正）第四十二条 买卖、出租或者以别的形式转让矿产资源的，没收违法来得到的，处以罚款。

  违反本法第六条的规定将探矿权、采矿权倒卖牟利的，吊销勘查许可证、采矿许可证，没收违法来得到的，处以罚款。

  [11]《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条 违反本办法第三条第（二）项的规定，以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令改正，没收违法来得到的，处10万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。

  [12]《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）第三十八条 采矿权人不得将采矿权以承包等方式转给他人开采经营。

  [13]《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）第六十二条 矿业权出租方违反本规定的，矿业权人将矿业权承包给他人开采、经营的，由登记管理机关按照《探矿权采矿权转让管理办法》第十四条的规定予以处罚。

  [14]自然资源部矿业权管理司 刘欣：对矿业权纠纷问题司法解释的再思考——《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》评析

  [15]《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（2020修正）第十二条 当事人请求确认矿业权租赁、承包合同自依法成立之日起生效的，人民法院应予支持。

  矿业权租赁、承包合同约定矿业权人仅收取租金、承包费，放弃矿山管理，不履行安全生产、生态环境修复等法定义务，不承担对应法律责任的，人民法院应依法认定合同无效。

  [16]《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》（2020修正）第六条 矿业权转让合同自依法成立之日起具有法律约束力。矿业权转让申请未经自然资源主管部门批准，受让人请求转让人办理矿业权变更登记手续的，人民法院不予支持。

  当事人仅以矿业权转让申请未经自然资源主管部门批准为由请求确认转让合同无效的，人民法院不予支持。

  第七条 矿业权转让合同依法成立后，在不具有法定无效情形下，受让人请求转让人履行报批义务或者转让人请求受让人履行协助报批义务的，人民法院应予支持，但法律上或者事实上不具备履行条件的除外。

  人民法院可以依据案件事实和受让人的请求，判决受让人代为办理报批手续，转让人应当履行协助义务，并承担由此产生的费用。

  [17]《民法典》第五百零二条 依法成立的合同，自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。

  依照法律、行政法规的规定，合同应当办理批准等手续的，依照其规定。未办理批准等手续影响合同生效的，不影响合同中履行报批等义务条款和相关条款的效力。应当办理申请批准等手续的当事人未履行义务的，对方能请求其承担违反该义务的责任。

  依照法律、行政法规的规定，合同的变更、转让、解除等情形应当办理批准等手续的，适用前款规定。

  [18]新《矿法》第二十二条 设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。

  矿业权的设立、变更、转让、抵押和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，法律另有规定的除外。

  [19]自然资源部矿业权管理司 刘欣：对矿业权纠纷问题司法解释的再思考——《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》评析

  [20]《民法典》第一百四十六条 行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效。

  [21]《民法典》第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。

  [23]《大气污染防治法》第一百零八条 违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治……（五）钢铁、建材、有色金属、石油、化工、制药、矿产开采等企业，未采取集中收集处理、密闭、围挡、遮盖、清扫、洒水等措施，控制、减少粉尘和气态污染物排放的……

  [24]《安全生产法》第三条 安全生产工作坚持中国的领导。安全生产工作应当以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全，强化和落实生产经营单位主体责任与政府监管责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制。

  [25]《安全生产法》第二十二条 生产经营单位的全员安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。生产经营单位理应当建立相应的机制，加强对全员安全生产责任制落实情况的监督考核，保证全员安全生产责任制的落实。

  [26]《安全生产法》第一百一十四条 发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担对应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照以下规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款；（二）发生较大事故的，处一百万元以上二百万元以下的罚款；（三）出现重大事故的，处二百万元以上一千万元以下的罚款；（四）发生特别重大事故的，处一千万元以上二千万元以下的罚款。发生生产安全事故，情节很严重、影响特别恶劣的，应急管理部门可根据前款罚款数额的二倍以上五倍以下对负有责任的生产经营单位处以罚款。

  [27]《安全生产法》第一百零三条 生产经营单位将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相关资质的单位或个人的，责令限期改正，没收违法来得到的；违法来得到的十万元以上的，并处违法来得到的二倍以上五倍以下的罚款；没有违法来得到的或者违法来得到的不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上二万元以下的罚款；导致发生生产安全事故给他人造成损害的，与承包方、承租方承担连带赔偿相应的责任。生产经营单位未与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议或者未在承包合同、租赁合同中明确各自的安全生产管理职责，或者未对承包单位、承租单位的安全生产统一协调、管理的，责令限期改正，处五万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。矿山、金属冶炼建设项目和用来生产、储存、装卸危险物品的建设项目的实施工程单位未依规定对施工项目进行安全管理的，责令限期改正，处十万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以下的罚款；逾期未改正的，责令停产停业整顿。以上实施工程单位倒卖、出租、出借、挂靠或者以别的形式非法转让施工资质的，责令停产停业整顿，吊销资质证书，没收违法来得到的；违法来得到的十万元以上的，并处违法来得到的二倍以上五倍以下的罚款，没有违法来得到的或者违法来得到的不足十万元的，单处或者并处十万元以上二十万元以下的罚款；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关法律法规追究刑事责任。

  [28]《煤矿安全培训规定》第三十五条 煤矿企业或者具备安全培训条件的机构应当按照培训大纲对其他从业人员进行安全培训。其中，对从事采煤、掘进、机电、运输、通风、防治水等工作的班组长的安全培训，应当由其所在煤矿的上一级煤矿企业组织实施；没有上一级煤矿企业的，由本单位组织实施。

  煤矿企业其他从业人员的初次安全培训时间不可以少于七十二学时，每年再培训的时间不可以少于二十学时。

  煤矿企业或者具备安全培训条件的机构对其他从业人员安全培训合格后，应当颁发安全培训合格证明；未经培训并取得培训合格证明的，不得上岗作业。

  [29]《非煤矿山外包工程安全管理暂行办法》第十四条 发包单位理应当建立健全外包工程安全生产考核机制，对承包单位每年至少进行一次安全生产考核。

  [30]《安全生产法》第四十九条第二款 生产经营项目、场所发包或者出租给其他单位的，生产经营单位理应当与承包单位、承租单位签订专门的安全生产管理协议，或者在承包合同、租赁合同中约定各自的安全生产管理职责；生产经营单位对承包单位、承租单位的安全生产工作统一协调、管理，定时进行安全检查，发现安全问题的，应当及时督促整改。

  [31]《民法典》第一百五十七条 民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担对应的责任。法律另有规定的，依照其规定。

  [32]新《矿法》第三十三条 矿业权人依照本法有关法律法规取得矿业权后，进行矿产资源勘查、开采作业前，应当按照矿业权出让合同以及有关标准、技术规范等，分别编制勘查方案、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证；未取得许可证的，不得进行勘查、开采作业。

  矿业权人应当按照经批准的勘查方案、开采方案进行勘查、开采作业；勘查方案、开采方案需要作重大调整的，应当依规定报原矿业权出让部门批准。

  第六十八条 违反本法规定，有以下情形之一，造成矿产资源破坏的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令改正，处十万元以上五十万元以下罚款；拒不改正的，可以责令停业整顿；情节严重的，原矿业权出让部门可以吊销其勘查许可证、采矿许可证：

  （三）矿产资源开采回采率、选矿回收率和综合利用率未达到有关国家标准的要求。

  违反本法规定，未按照保护性开采要求开采特定战略性矿产资源的，依照前款规定处罚；法律、行政法规另有规定的，依照其规定。

  [33]《探矿权采矿权转让管理办法》第三条第（二）项 除按照以下规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让……（二）已经取得采矿权的矿山企业，因公司合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形，需要变更采矿权主体的，经依法批准，可以将采矿权转让他人采矿。

  [34]《矿产资源法》（2009年修正）第六条 除按以下规定可以转让外，探矿权、采矿权不得转让……（二）已取得采矿权的矿山企业，因公司合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。

  [35]新《矿法》第六十四条 违反本法规定，未取得采矿权开采矿产资源的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令停止违背法律规定的行为，没收直接用于违法开采的工具、设备和违法采出的矿产品，并处违法采出的矿产品市场价值三倍以上五倍以下罚款；没有采出矿产品或者违法采出的矿产品市场价值不足十万元的，并处十万元以上一百万元以下罚款；拒不停止违背法律规定的行为的，可以责令停业整顿。

  超出采矿权登记的开采区域开采矿产资源的，依照前款规定处罚；拒不停止违背法律规定的行为，情节严重的，原矿业权出让部门可以吊销其采矿许可证。

  违反本法规定，从事石油、天然气等矿产资源勘查活动，未在国务院自然资源主管部门规定的期限内依法取得采矿权进行开采的，依照本条第一款规定处罚。

  [36]《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》第二条 具有以下情形之一的，应当认定为刑法第三百四十三条第一款规定的“未取得采矿许可证”：

  [38]《民法典》第一千一百六十八条 二人以上共同实施侵犯权利的行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。

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